Sjónarmið Dómarafélags Íslands varðandi breytt viðmið við launaákvarðanir þjóðkjörinna fulltrúa og æðstu embættismanna

Starfshópur um breytingar á viðmiði

launa þjóðkjörinna fulltrúa og æðstu

embættismanna sem fá laun ákvörðuð

samkvæmt lagaákvæðum

Kópavogi, 9. september 2025

Vísað er til tölvupósts formanns starfshópsins 7. ágúst sl. þar sem skipun starfshópsins var kynnt og leitað eftir sjónarmiðum Dómarafélags Íslands varðandi það verkefni starfshópsins að setja fram tillögu um „breytt viðmið við launaákvarðanir þjóðkjörinna fulltrúa og æðstu embættismanna“ sem fá laun samkvæmt lagaákvæðum en starfshópnum sé ætlað að taka mið af álitsgerð og tillögum fyrri starfshóps sem skilaði áfangaskýrslu í júní 2024.

I

Samkvæmt 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016 um dómara skulu laun dómara taka breytingum 1. júlí ár hvert í samræmi við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Skal að gildandi lögum miða við breytingar á launavísitölu ríkisstarfsmanna, sbr. dóm Hæstaréttar 22. desember 2023 í máli nr. 39/2023.

Í framangreindri áfangaskýrslu fyrri starfshóps frá júní 2024 kemur meðal annars fram að vegna nánar tiltekinnar aðferðarfræði við útreikning á launavísitölu hafi kjarasamningsbundnar breytingar á vinnutíma, vegna svonefndrar vinnutímastyttingar, ásamt því að samið var um krónutöluhækkanir á launum en ekki prósentuhækkanir, haft áhrif á vísitölu fyrir laun ríkisstarfsmanna þannig að hún hafi hækkað meira en nam breytingum á reglulegum launum fullvinnandi ríkisstarfsmanna á tímabilinu 2019-2023. Kemur einnig fram að starfshópurinn telji nauðsynlegt að gera breytingar á lagaumhverfinu til að „eyða enn frekar óvissu og ófyrirsjáanleika að því er varðar það hvernig og við hvaða aðstæður“ breyting verði á launum þjóðkjörinna fulltrúa og æðstu embættismanna. Jafnframt kemur fram að starfshópurinn telji mikilvægt að fyrirkomulagi, sem ætlunin hafi verið að koma á með lögum nr. 79/2019 vegna brottfalls laga um kjararáð og nánar er rakið í áfangaskýrslunni, verði „við haldið í anda þess“ sem  starfshópur um málefni kjararáðs hafi lagt til og  lagt var til grundvallar við lagasetninguna og að það verði eftir atvikum styrkt til framtíðar að teknu tilliti til þeirra athugasemda og áréttinga sem ráða megi af fyrrgreindum dómi Hæstaréttar. Þá segir að samhliða skuli litið til nánari útfærslu á árlegri launaviðmiðunarbreytingu „í þá veru að breytingin feli í sér málefnalega og sanngjarna endurskoðun launa nefndra hópa á einfaldan og fyrirsjáanlegan hátt.“ Leggur starfshópurinn til að útreikningar á launabreytingum byggi áfram á forsendum launavísitöluútreiknings og í viðmiðunarhópnum verði þeir sem starfi hjá ríkinu, falli undir opinbera stjórnsýslu og teljist stjórnendur og sérfræðingar en nefndir hópar stjórnenda og sérfræðinga í opinberri stjórnsýslu hjá ríkinu séu þeir sem eigi mesta samleið með æðstu embættismönnum ef litið sé til eðlis starfanna. Færir starfshópurinn enn fremur fram meginrök sín fyrir tillögum sínum í átta stafliðum, a-h, og setur jafnframt fram tillögur að lagabreytingum svo ná megi þeim fram.

II

Dómarafélag Íslands gerir ekki athugasemdir við að breytingar verði gerðar á þeim launaviðmiðum sem horfa skuli til við breytingar á launum dómara.  Þá tekur félagið undir þörfina á því að breytingin feli í sér málefnalega og sanngjarna endurskoðun launa nefndra hópa á einfaldan og fyrirsjáanlegan hátt.

Því er hins vegar andmælt að núverandi fyrirkomulag, að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna, mæli ekki með nægilega góðum hætti almennar breytingar á heildarlaunum ríkisstarfsmanna. Jafnframt telur félagið nauðsynlegt að líta til þess að breytingar á launum viðmiðunarhópa ríkisstarfsmanna reiknast ekki inn í laun dómara fyrr en að meðaltali ári eftir að laun annarra hópa ríkisstarfsmanna hafa hækkað. Launahækkanir dómara geta því fráleitt verið leiðandi fyrir aðra hópa ríkisstarfsmanna í kjarasamningum þeirra svo sem haldið er fram í iii. lið niðurstöðukafla starfshópsins.

Félagið vekur  jafnframt athygli á því að dómurum hefur ekki verið fjölgað, málum hefur ekki fækkað og vinnuvika dómara ekki styst og hafa dómarar því ekki notið þeirra kjarabóta sem felst í styttingu vinnuvikunnar sem flestar stéttir vinnumarkaðarins hafa notið.

Félagið hefur ekki forsendur til að meta hvort  sá launþegahópur, sem lagt er til að miðað verði við í nefndri áfangaskýrslu, þ.e. þeir sem starfi hjá ríkinu, falli undir opinbera stjórnsýslu og teljist stjórnendur og sérfræðingar, sé nægilega sambærilegur dómurum til þess að rétt sé að launaþróun dómara fylgi þróun launa þess hóps. Félagið bendir á að hópurinn taldi á árinu 2023 aðeins um tæp 17% allra ríkisstarfsmanna og aðeins um helming þeirra sem starfa innan opinberrar stjórnsýslu ríkisins.

Í nefndri áfangaskýrslu er vitnað til áðurnefnds dóms Hæstaréttar og rakið að hann  hafi lotið að launum dómara, „sem ljóst er að sérsjónarmið gilda um, með tilliti til sjálfstæðis dómstólanna og réttarvörslukerfisins sem slíks gagnvart framkvæmdavaldinu, og eftir atvikum löggjafarvaldinu. Launaákvarðanir að því er nefnda hópa varðar þurfa því, af þeim ástæðum, að vera óháðar afskiptum framkvæmdavaldsins og jafnframt að sæta aðeins afskiptum löggjafarvaldsins ef nauðsyn krefur.“ Þó sé ekki talin þörf á að mæla fyrir um að aðrar viðmiðanir eigi að gilda um dómara en um aðra í hópi þeirra sem taki laun samkvæmt lagaákvæðum enda eigi „mikilvægi þess, að ákvarðanir um launabreytingar byggi á skýrum grunni og séu gegnsæjar í reynd ekki síður við um aðra hópa sem lög nr. 79/2019 ná til, svo sem þjóðkjörna fulltrúa.“

Vegna þessara orða skal tekið fram að Dómarafélag Íslands gerir ekki athugasemd við að sömu viðmiðanir skuli gilda um dómara við mælingar á launabreytingum og aðra hópa sem lög nr. 79/2019 ná til. Þá er tekið undir mikilvægi þess að launabreytingar þeirra hópa sem hafa ekki samningsrétt um kaup og kjör „byggi á skýrum grunni og séu gagnsæjar“. Félagið gerir á hinn bóginn athugasemd við að ekki sé tekin skýrari afstaða til þess að tryggja beri, svo sem skýrlega kemur fram í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar, að framkvæmdarvaldið skuli ekki ákveða laun dómara. Jafnframt er ekki tekið tillit til þess að svigrúm löggjafarvaldsins til að hafa afskipti af launum dómara (og saksóknara) og lögbundnum breytingum á þeim ætti að vera þrengra en gildir um laun annarra aðila sem áfangaskýrslan tekur til. Í þessu sambandi áréttar félagið að dómur Hæstaréttar í máli nr. 39/2023 laut aðeins að því hvernig haga bæri umgjörð um launaákvarðanir dómara vegna stjórnskipulegrar sérstöðu þeirra, en ekki að stöðu annarra hópa sem lög nr. 79/2019 taka til svo sem alþingismanna, ráðherra eða ráðuneytisstjóra.

Sérstaða dómara birtist í fyrirmælum stjórnarskrárinnar um að dómarar skulu vera sjálfstæðir í störfum sínum og óháðir öðrum þáttum ríkisvaldsins, sbr. 2., 59., 61. og 1. mgr. 70. gr. hennar svo og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Í athugasemdum með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 er rakið að áskilnaður 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar um óháða dómstóla feli í sér að dómstólar eigi að vera sjálfstæðir og „ekki háðir öðrum þáttum ríkisvaldsins“. Er skírskotað til þess að „kjör sem dómendum eru tryggð“ séu einn af efnisþáttum í mati á því hvort dómstólarnir teljist sjálfstæðir þannig að fullnægt sé kröfum stjórnarskrárinnar. Er það einnig í samræmi við tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R (94) frá 13. október 1994 og nr. (2010)12 frá 17. nóvember 2010 um sjálfstæði, skilvirkni og hlutverk dómenda.

Þrátt fyrir það sem þarna greinir hafa laun dómara verið skert í fjögur skipti á rétt rúmum fimm árum, þar af einu sinni með ákvörðun framkvæmdarvaldsins sem leiddi til höfðunar fyrrgreinds dómsmáls. Við setningu bráðabirgðaákvæða sem síðar hafa ítrekað verið sett í lög nr. 50/2016 til að skerða laun dómara hefur því verið borið við að Feneyjanefnd, ráðgjafarnefnd Evrópuráðsins, hafi lýst því yfir að löggjafinn hafi nokkurt svigrúm til að skerða kjör dómara þegar efnahagskreppa steðji að og að almenn lækkun kjara opinberra starfsmanna þegar „harðnar verulega á dalnum“, eins og það var orðað í frumvarpi því er varð að lögum nr. 60/2024, megi ná til dómara án þess að verða talin brot á sjálfstæði dómstóla. Þótt þetta sé vissulega rétt nær þetta svigrúm löggjafarvaldsins ekki til að skerða ítrekað laun dómara sem frekar hefur stýrst af pólitískum og vinnumarkaðslegum aðstæðum en því að raunveruleg efnahagsleg vá hafi steðjað að.

Dómarafélag Íslands bendir á að óháð því að með þeim breytingum, sem nú er fyrirhugað að gera á viðmiðum við launaákvarðanir dómara, sé ætlunin að skapa fyrirkomulag sem „leiði til betri sáttar í samfélaginu“, er án efa viðbúið að síðar skapist þær pólitísku aðstæður að þingmenn muni finna sig knúna til að hverfa frá fyrirkomulagi laganna við árlegar breytingar á launum sínum. Því er mikilvægt að í niðurstöðum þeirrar nefndar, sem nú hefur verið skipuð, og í lögskýringargögnum, leiði vinna nefndarinnar til breytinga á lögum, þ.m.t. 44. gr. laga um dómstóla, komi sérstaða dómara með skýrum hætti fram og reynt verði að tryggja eins og framast er unnt, að ekki verði hróflað við launakjörum dómara með bráðabirgðaákvæðum.

Í því sambandi er vakin athygli á nýlegum dómi Evrópudómstólsins frá 25. febrúar sl. í sameinuðu máli nr. C-146/23 þar sem fjallað er um tengsl sjálfstæðis dómsvaldsins og ákvarðana um launakjör dómara. Þar kvað dómstóllinn upp úr um að ákvarðanir um laun dómara og breytingar á þeim þurfi að eiga sér lagastoð og uppfylla skilyrði um hlutlægni, fyrirsjáanleika, stöðugleika og gagnsæi og að öll frávik frá því sem annars gildir um launaákvarðanir dómara þurfi að vera nauðsynleg út frá almannahagsmunum, vera í meðalhófi og gilda tímabundið.

Fyrir hönd stjórnar Dómarafélags Íslands

Kristbjörg Stephensen